为提高财政资金使用效益，合理配置公共财政资源，根据市委、市政府关于全面推进预算绩效管理的实施方案和《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法》（津财绩效〔2020〕12号）等文件要求，天津市财政局引入第三方专业机构成立了绩效评价组，于2021年9月-11月，对2019年度天津市交通运输委员会的“村村通客车市级以奖代补”项目开展了绩效评价。该项目评价结果为86.88分，评价等级为“良”，有关情况如下。

一、项目基本情况

（一）项目概况

1.项目背景

为保障各区村村通客车稳定运营，进一步推进城乡交通运输一体化、均等化，提升农村客运公共服务水平，满足广大农民群众“行有所乘”的民生需求，改善农民群众出行条件，提升农民群众幸福感，根据《天津市人民政府办公厅关于转发市财政局拟定的天津市市级财政专项资金管理暂行办法的通知》（津政办发〔2015〕63号）、《天津市交通运输委员会关于加快推进建制村通客车有关工作的通知》《关于推进“村村通客车”工作建立农村客运发展长效机制的实施意见》（津交发〔2019〕23号）等文件，天津市交通运输委员会（以下简称“市交通运输委”）制定了《天津市村村通客车市级以奖代补资金管理暂行办法》（津财规〔2019〕4号）（以下简称“《资金管理暂行办法》”）、《天津市村村通客车以奖代补考核办法》（以下简称“《以奖代补考核办法》”）并实施了2019年村村通客车市级以奖代补项目（以下简称“村村通以奖代补项目”），计划对涉农区村村通客车运营情况进行考核，依据考核成绩排名发放市级以奖代补资金。

2.主要内容

村村通以奖代补项目主要内容为各区交通部门按照本区实际情况并结合村村通客车运营单位的安全运行、服务质量、投入规模等指标进行考核认定，依据考核成绩排名对滨海新区、武清区、宝坻区等六个区认定的村村通客车运营单位给予奖励资金支持。

3.项目组织管理

项目实施主体为市交通运输委，具体由天津市道路运输管理局（以下简称“市道路运输局”）负责实施。

4.资金投入和使用情况

本项目共支持滨海新区、武清区、宝坻区等六个区村村通运营工作，涉及市级财政资金4000万元，计划拨付时间为2019年至2020年。其中2019年、2020年分别计划拨付市财政资金3000万元、1000万元。截至2020年9月30日，本项目实际到位市级财政资金3920万元（其中3900万元为以奖代补奖励资金，20万元为第三方考核费用），资金到位率98%；项目实际支出市级财政资金3770万元，预算执行率96.17%。

具体情况见表1所示：

表1  资金预算执行率情况表

单位：万元

（二）项目绩效目标

市道路运输局制定的村村通以奖代补项目绩效目标为通过市级财政预算资金以奖代补方式支持村村通客车工作，安排市级以奖代补资金4000万元，调动各区积极性，带动区级加大对村村通客车工作的资金投入，确保村村通线路运营稳定。预期产出指标4条，具体为：村村通客车覆盖全市3538个建制村，运营服务不断提升，项目完成时间为2020年底，依据《以奖代补考核办法》按考核成绩排名拨付。预期产出效益指标5条，具体是：经济效益为增加区补贴资金来源，社会效益为助力乡村振兴，生态效益为环境保护、减少大气污染，可持续影响为村村通客车稳定运营，农村居民满意度达到80%以上。

二、绩效评价情况

（一）绩效评价方法

结合项目具体情况，本次绩效评价主要运用指标分析法结合比较法、专家咨询法等方法进行评价。坚持定量指标优先、定量指标与定性指标相结合的方式，同时通过文献法进行资料搜索以及多因素分析来支撑评价内容的逻辑紧密性与客观性。从决策、过程、产出以及效益四个方面开展评价，并选取滨海新区、武清区、静海区进行了现场评价。

（二）绩效评价结果

经过综合评价，村村通以奖代补项目得分86.88分，评价等级为“良”。其中，项目决策15分，项目过程18.88分，项目产出27分，项目效益27分，因村村通以奖代补项目自评指标内容规范性不足扣1分。

具体情况见表2所示：

表2  村村通以奖代补项目绩效得分情况表

评价结论：一是项目决策方面，村村通以奖代补项目立项依据充分，立项程序规范，预算编制测算数据合理，测算标准客观，符合村村通客车发展需求。但是，存在项目绩效目标设置不明确、不合理的问题。二是项目过程方面，财政资金到位及时，预算执行基本合理，管理制度或办法健全。但是，在项目实施过程中存在资金落实不到位、管理办法执行有效性不足的情况。三是项目产出方面，产出数量、产出质量已达到预期目标，但是，申报材料提交时间、专项考核开展与完成时间未达到规定要求。四是项目效益方面，从项目产生的经济效益看，市级以奖代补奖励资金投入3900万元，带动引导各区村村通客车资金投入15217.42万元，村村通客车市级以奖代补资金放大290.19%，运营亏损补偿效果明显提升。从社会效益看，保障了各区村村通客车稳定运营，提高了村村通客车工作能效。从生态效益看，新能源车辆应用推动工作还需加强。可持续影响方面，村村通客车市级以奖代补政策适应村村通客车实际发展需求，有较强的可持续性，但是，以奖代补资金监督保障机制还有待进一步提升。

三、项目产出及绩效

（一）项目产出情况

市道路运输局计划在2019年至2020年完成6个涉农区村村通客车市级以奖代补考核工作及以奖代补资金发放工作，保障了村村通客车稳定运营。经统计，最终完成考核工作且以奖代补资金及时到位的涉农区有6个。考核排名依次为滨海新区、蓟州区、宝坻区、武清区、宁河区、静海区，以奖代补发放金额依次为700万元、675万元、675万元、650万元、650万元、550万元。

但项目实施过程中仍存在考核申报材料提交不及时、考核工作完成不及时的情况。

（二）项目实现的效益

1.经济效益

村村通以奖代补项目预算资金规模为4000万元，实际市级以奖代补奖励资金规模为3900万元，带动引导各区村村通客车资金投入15217.42万元，村村通客车市级以奖代补资金放大290.19%，运营亏损补偿效果明显，缓解了村村通客车运营企业困难，为各区村村通客车线路稳定运营提供了有力支持。

2.社会效益

各区村村通客车运营企业将村村通以奖代补项目资金用于线路运营、车辆安全设施和司乘人员安全保险等事项， 2019年度村村通客车线路共280条（含静海区个体运营的33条），共涉及3114个建制村，所有线路均正常开通，未出现“通返不通”的现象，村村通线路运营保障率为100%，提升了农村客运公共服务水平。

3.生态效益

2019年各区村村通客车线路新能源配车总数为367辆，其中蓟州区投入73辆、宝坻区投入60辆、静海区投入4辆、滨海新区投入212辆、武清区投入18辆，但宁河区投入数量为0辆，新能源车辆推广力度有待加强。

4.可持续影响

市级部门组织对各区实施绩效考核，各区先行组织开展自查，在此基础上，还通过委托第三方对资金使用、项目实施等情况开展全方位考核，但各区交通部门缺少对专项资金的监督管理，缺少市级以奖代补资金拨付后的监管保障机制。

四、存在的主要问题

（一）项目绩效目标设置合理性、可衡量性不足

一是产出指标设置为“村村通车率”、“运营服务”等，未全面覆盖项目绩效目标内容，缺少与实际工作内容相关的指标，应从以奖代补考核和以奖代补资金发放方面设置相关指标。二是质量指标的指标值设置为“运营服务质量不断提升”，未明确不断提升的标准，缺乏细节性描述。生态效益指标设置为“环境保护”，描述不清晰，需细化环境保护的具体内容。效益指标多为定性描述，可衡量性不足。绩效指标内容设置不科学、不合理、不可衡量，工作内容覆盖不够全面，会加大项目失去效果的风险，无法达到资金预期使用目的。

（二）以奖代补资金被截留，资金使用合规性不足

依据《资金管理暂行办法》中第二章第四条“以奖代补资金奖励对象，为各区人民政府认定的村村通客车运营单位，主要是公交、班线运营等企业”的规定，村村通以奖代补奖励资金应拨付至各区村村通客车运营单位，经现场评价发现，武清区尚未将150万元拨付至区交通局或村村通公交、班线运营企业，市级以奖代补奖励资金截留在区财政，资金使用不规范。

（三）制度执行有效性不足

村村通以奖代补项目在实施过程中未严格按照《资金管理暂行办法》规定实施，制度或办法执行存在不规范现象。一是《资金管理暂行办法》中第五条“以奖代补资金采取事后奖励方式，基于各区‘村村通客车’实际运营里程，并结合安全运行、服务质量、人均财力和各区资金投入规模等指标进行考核认定，依据考核结果对各区给予奖励资金支持”的规定，以奖代补奖励资金应在完成专项考核后按照各区排名结果依次拨付，但在开展专项考核之前，下达3000万元（各区500万元），其余1000万元于专项考核后下达，项目实际执行与《资金管理暂行办法》不符。二是《资金管理暂行办法》“各区交通部门负责本区村村通工作具体推进、日常监管、确定资金使用方案”，但各区交通部门未能提供村村通以奖代补项目资金使用方案，区交通部门提交区财政的资金拨付申请手续中只体现“申请村村通奖补资金的需求”，并未细化资金具体使用方案，不符合规定要求。

（四）以奖代补考核管理力度不足，时间节点控制意识不强

村村通以奖代补项目专项考核过程中未严格按照《以奖代补考核办法》规定时间节点实施，缺乏对专项考核工作的监督管理。一是考核前期，区交通部门提交申报材料超出规定时间，存在申报材料不规范，内容不准确，反复修改提交的现象，导致后续考核工作的时间延误。二是根据《以奖代补考核办法》第四条考核流程规定“考核第三方机构于每年4月初对报送材料符合要求的区进行考核，于每年4月末完成考核工作，并提交综合考核结果”，经评价发现，考核第三方机构于2020年4月21日开展对宝坻区、蓟州区、宁河区考核工作，于2020年6月3日开展对滨海新区、静海区、武清区考核工作，开展考核时间超出规定时间。考核报告完成时间为2020年9月16日，考核完成时间超出规定时间，以奖代补考核工作实施不及时，考核工作完成的时间跨度过大。

（五）新能源车辆应用推广力度不足

《关于推进“村村通客车”工作建立农村客运发展长效机制的实施意见》明确鼓励各运营企业加大新能源车辆应用推广力度，并且新能源车辆投入情况与以奖代补考核挂钩，制定了“新能源公交车应用比重”指标，但实际工作中，宁河区新能源车辆投入数为0，其他区新能源车辆应用率不高，还需加强新能源车辆推广力度。

（六）各区交通部门以奖代补资金监管力度不足

《资金管理暂行办法》明确了各区交通部门的管理职责及监督要求，但实际工作中，以奖代补奖励资金监管力度不够。一是各区交通部门针对村村通以奖代补项目资金未具体制定相关监督举措，缺少市级以奖代补资金拨付运营企业后的监管保障机制。二是经过现场评价发现，武清区、静海区等区级交通部门对《资金管理暂行办法》文件内容不了解、不清楚，导致政策落实不到位，专项资金监管不科学。

五、相关建议

（一）加强项目绩效工作管理意识

一是建议设置项目绩效目标、项目绩效指标时要具有完整性，要围绕项目具体实施内容细化产出指标，效益指标，满意度指标。二是建议设置项目绩效目标、项目绩效指标要具有适当性，对于绩效指标的表述要清晰规范，指标值的设置要围绕项目立项依据和项目工作计划方案，要符合行业标准，有一定可行性。三是建议设置项目绩效目标、项目绩效指标时要具有合理性，指标值要可衡量，细化指标时要覆盖全面，指标间要相互对应，规范合理的设置项目绩效目标和绩效指标。四是建议加强绩效培训力度，提高绩效工作的重视程度，强化对绩效基本概念的理解，进而提高整体绩效工作质量。

（二）完善项目资金管理办法，加强项目执行规范性

紧扣项目立项目标，根据实际发展情况，完善专项资金管理办法，强化项目基础支撑，提升项目实施管理力度。一是建议依据实际情况，综合考虑各区村村通客车运营企业实际运营情况、运营成本、各区财力等因素，适时调整专项资金管理办法内容或要求，保障制度或办法执行有效规范，确保村村通以奖代补项目实施后具有适用性和可持续性。二是加强对以奖代补考核工作的管理力度，明确各区交通部门申报材料规范性，规定申报资料的提交时间，杜绝“申报材料反复修改，反复提交”的现象。对考核机构的实施进度进行实时监督，对考核过程中出现的问题及时纠正，促进考核工作保质保量按时完成。三是强化项目运行监控，项目实施过程中，将实际完成情况与阶段性目标对照，若发现实际情况已偏离目标，要及时分析原因、查缺补漏、调整优化、总结经验，确保项目在规定时间内实现预期目标。

（三）加强新能源车辆推广力度，提升节能减排效果

一是建议加强新能源车辆推广对象针对性，确定哪些村村通客车运营线路可以应用新能源车辆，哪些运营线路不适用新能源车辆，对可应用的线路进行鼓励、宣传。二是建议完善新能源车辆选型规范，充分考虑不同村村通路线路况、不同气候条件影响等因素，科学引导规范选择新能源汽车车型，为不同地方因地制宜匹配最优车型提供通行效率支持。

（四）加强专项资金监管力度，推动项目提质增效

一是建议加强对区级财政专项资金监督工作，明确专项资金使用对象、区财政专项资金拨付时间，保障专项资金下达至区财政后，各区财政局足额及时拨付村村通客车运营单位，杜绝出现“专项资金截留、挤占、挪用”等资金使用不合规的现象。二是建议各区交通部门加强对《资金管理暂行办法》的了解和学习，充分掌握自身职责定位，为政策落实打下基础，规范项目执行过程，形成对专项资金拨付后的监管意识。三是建议各区交通部门建立完善以奖代补资金监督管理机制，各区交通部门应结合自身实际情况，完善专项资金监管举措，对村村通客车运营企业以奖代补资金使用的规范性、合理性进行实时监督，确保专项资金使用效益。四是建议各村村通客车运营企业将村村通以奖代补项目资金独立核算，避免与其他资金混用，明确专项资金支出内容，方便专项资金的监督管理。